2023-01-13
（接本专栏上期文章）
二、深化重点领域监管
2022年，保险业在诸多重点领域深化监管改革，既涉及综合性制度建设，如构建非现场监管体系，又涉及公司治理、偿付能力、资金运用、消费者权益保护等核心监管领域，还涉及保险保障基金等专题监管内容。
1.初步构建非现场监管体系
2022年1月，银保监会发布《保险公司非现场监管暂行办法》（以下简称《暂行办法》），初步构建了保险公司非现场监管的体系框架。所谓保险公司非现场监管，是指监管机构通过收集保险公司和保险业的公司治理、偿付能力、经营管理以及业务、财务数据等各类信息，持续监测分析保险公司业务运营、提供风险保障和服务实体经济情况，对保险公司和保险业的整体风险状况进行评估，并采取针对性监管措施的持续性监管过程。
非现场监管制度包括两大方面，一是非现场监管工作流程和机制，二是风险监测和评估指引。《暂行办法》主要针对前者，强调了保险公司非现场监管的原则，明确了机构监管部门、其他相关监管部门以及派出机构在非现场监管中的职责分工，规范了非现场监管的工作流程和相关要求。关于具体的风险监测和评估指引，由于财产保险公司、人身保险公司和再保险公司之间存在较大差异，因此将由相应的机构监管部门另行制定发布。
非现场监管与现场检查相对应，均属于基本的保险监管方式。相对而言，现场检查具有较强的现场“冲击力”，但也具有一定的时空局限性；而非现场监管虽然不直接开赴现场，但具有较大的时空自由度，可以对保险公司进行全天候持续监管，是覆盖保险公司经营全流程和全环节的全面监管。关于非现场监管与其他监管的关系，《暂行办法》要求非现场监管与现场检查等形成有效衔接，与公司治理、偿付能力、资金运用和消费者权益保护等重点监管领域实现合作互补，共同构建高效稳健的保险监管体系。
2.公司治理：推出新版关联交易和监管评估办法
公司治理监管是保险监管的基础，是银保监会成立之后一项持续性的重点工作。2018年3月，银保监会成立伊始就新设公司治理监管部，专司公司治理监管功能。此后，银保监会陆续发布《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》《银行保险机构公司治理准则》《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》等公司治理重要监管制度。2022年1月，银保监会发布《银行保险机构关联交易管理办法》（以下简称“新管理办法”），2022年11月，修订发布《银行保险机构公司治理监管评估办法》（以下简称“新评估办法”），是近年来公司治理监管工作的延续和推进。
新管理办法是首部同时包括银行机构和保险机构关联交易的监管制度，此前保险业曾有两个单独的版本，一是2007年的《保险公司关联交易管理暂行办法》，二是2019年的《保险公司关联交易管理办法》。新管理办法在以下方面提出了新的要求：其一，明确了关联交易监管的重点，即不得通过关联交易进行利益输送或监管套利，重点防范向股东及其关联方进行利益输送的风险；其二，对保险机构关联交易的类型进行了调整，共包括四类，即资金运用类关联交易、服务类关联交易、利益转移类关联交易、保险业务和其他类型关联交易；其三，调降了保险资金运用类关联交易比例上限，比如，保险机构投资权益类资产、不动产类资产、其他金融资产和境外投资的账面余额中，对关联方的投资金额不得超过上述各类资产投资限额的30%，与原规定相比降幅达到40%，监管更加严格。
新评估办法重点对公司治理监管的评估频率、评估程序、评估指标和评估结果应用进行了修订完善。其一，从评估频率看，由“每年开展一次”调整为“原则上每年开展一次”，对评估结果为B级及以上的机构可适当降低评估频率。其二，从评估程序看，新增了“年度评估方案制定”，并且将“监管复核”作为一个独立环节列出，同时对各评估环节的完成时间进行了适当调整。其三，从评估指标看，聚焦大股东违规干预、内部人控制等问题，进一步丰富相关关键指标，优化指标权重、精简指标数量，并建立指标动态调整机制。其四，从评估结果应用看，强调将公司治理监管评估结果作为配置监管资源的重要依据，将D级及以下机构列为重点监管对象，防止风险发酵放大。
3.偿付能力：实施偿二代二期规则
偿付能力监管是保险监管的核心。2022年1月，以实施《保险公司偿付能力监管规则（Ⅱ）》（以下简称“规则Ⅱ”）为标志，我国保险偿付能力监管正式切换至偿二代二期时代。从实施情况看，总体而言，规则Ⅱ更好地体现了风险导向原则，相关数据客观反映了保险公司的风险状况，有助于促进保险业高质量发展。
一是引导行业回归本源。一方面，规则Ⅱ对车险、融资性信用保证险等保险业务基础风险因子进行调整，并对寿险业务增设了重疾恶化因子，引导保险公司科学发展保险业务，更好回归保障本源。另一方面，规则Ⅱ对农业保险、专属养老保险等国家支持的方向，适当降低资本要求，从政策优惠方面引导行业支持国家战略发展，更好发挥保险服务经济社会的功能。
二是客观反映风险状况。规则Ⅱ根据我国保险市场历史数据，对保险风险、市场风险和信用风险的风险因子进行了全面校准。从披露的数据来看，规则Ⅱ能够更加科学、敏感地反映保险公司的偿付能力状况。对不同类型、不同规模的公司，规则Ⅱ影响各异，其偿付能力数据有升有降，反映了不同公司的风险实际。
三是夯实资本质量。规则Ⅱ严格了资本认定标准，主要体现在强化核心资本的认定标准。比如，原规则将保单未来盈余全部计入核心资本，而规则Ⅱ将长期寿险保单的预期未来盈余根据保单剩余期限，分别计入核心资本或附属资本，强化了核心资本的损失吸收能力，夯实了资本质量。
四是强化风险管理和信息披露要求。除定量监管要求外，规则Ⅱ在定性监管要求和市场约束机制方面也有新的举措。比如，规则Ⅱ对保险公司风险管理能力评估（SARMRA）标准进行了全面修订，进一步明确和完善了保险公司风险管理要求，优化了监管评估标准，有助于激励保险公司持续提升风险管理能力。此外，规则Ⅱ进一步扩展了保险公司偿付能力信息公开披露的内容，增加了对重大事项、管理层分析与讨论等披露要求，有助于吸引更多社会公众和利益相关方关注保险公司，充分发挥市场约束作用。
4.资金运用：厘清关系并加强监管
资金运用监管是保险监管的关键领域。2022年资金运用监管有三项工作值得关注：一是修订发布保险资金委托投资和投资金融产品的相关政策，厘清委托代理关系和信托关系的边界；二是加大保险资金运用关联交易监管力度；三是修订发布《保险资产管理公司管理规定》。
2022年5月，银保监会修订发布《保险资金委托投资管理办法》和《关于保险资金投资有关金融产品的通知》（以下简称“新版通知”），替代2012年的旧版办法和通知。修订的一个重要亮点是厘清了保险资金运用涉及的委托代理关系和信托关系的边界，明确了业内委托与业外产品的划分。具体而言，委托投资的受托人限于业内保险资产管理机构，保险公司与保险资产管理机构之间的法律关系是委托代理关系；同时，原有的证券公司和基金管理公司等业外资产管理机构的受托管理，改为以单一资产管理计划的方式纳入新版通知中的可投资金融产品范畴，保险公司与业外资产管理机构之间的法律关系是信托关系。此外，新版通知拓宽了可投资金融产品的范围，将理财公司理财产品、单一资产管理计划、债转股投资计划等纳入，可以进一步完善保险资产配置结构。
2022年，银保监会加大了保险资金运用关联交易监管力度，1月组织开展保险资金运用关联交易专项检查，6月发布《关于加强保险机构资金运用关联交易监管工作的通知》，规定了保险机构在资金运用关联交易领域应当做什么、不得做什么。其中，特别强调保险机构不得存在以下行为：如，通过隐瞒或者掩盖关联关系、股权代持、抽屉协议等隐蔽方式规避关联交易审查或监管要求；借道不动产项目、非保险子公司或其他方式变相突破监管限制，或通过各种方式拉长融资链条、模糊业务实质、隐匿资金最终流向，为关联方违规融资和输送利益。这些监管举措，对于健全资金运用关联交易管理、防范资金运用风险具有积极意义。
2022年8月，银保监会修订发布《保险资产管理公司管理规定》（以下简称“新版规定”），替代2004年的旧版规定。新版规定进行了大幅修订，主要包括新增公司治理专门章节、将风险管理作为专门章节并作全面增补、优化股权结构设计要求、优化经营原则及相关要求、增补监管手段和违规约束等。自2003年以来，30余家保险资管公司先后设立，已经成为保险资金等长期资金的核心管理人、资本市场的主要机构投资者和服务实体经济的重要力量。过去较长一段时期，保险资管公司监管在很多方面参照保险公司或保险资金运用的监管规则，存在适用性不强的问题，本次修订在系统整合相关制度基础上，形成了符合保险资管公司特点的机构监管制度框架，有利于提升保险资管公司的市场化和专业化水平，推动实现高质量发展。
5.消费者权益保护：出台纲领性文件
消费者权益保护是保险监管的出发点和落脚点。2022年12月，银保监会发布《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（以下简称《管理办法》），这是银行业保险业消费者权益保护领域的一个基础性和纲领性文件，是加强和完善行为监管的重要举措。
党的二十大报告强调，坚持以人民为中心的发展思想。消费者权益保护是保险监管人民性的直接体现。在现实中，虽然保险消费者与保险机构在法律关系上是平等的民事主体，但是侵害消费者权益现象时有发生。因此，作为矫正市场失灵的保险监管机构，应当代表社会公众对保险机构和保险市场进行监管，把消费者权益保护成效作为检验保险监管工作成绩的一条“金标准”。
作为对消费者反映强烈问题的回应，《管理办法》要求保险机构建立健全消费者权益保护体制机制，保护消费者的知情权、自主选择权、公平交易权、财产安全权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项基本权利。更具体地，针对“核保空心化、理赔核保化”问题，规定保险公司应当及时审慎核保，不得在保险事故发生后以不同于核保时的标准重新对保险标的或被保险人的有关情况进行审核；针对“理赔难”问题，规定保险公司应当对消费者的赔付请求及时作出处理，不得拖延理赔、无理拒赔。
6.保险保障基金：发布3.0版管理办法
保险保障基金作为非政府性行业风险救助基金，在防范化解保险业风险中具有独特作用。2022年11月，银保监会会同财政部、人民银行修订发布《保险保障基金管理办法》，这是保险保障基金管理办法的3.0版，此前有2004年的1.0版和2008年的2.0版两个管理办法。
《保险保障基金管理办法》的主要修订包括：一是将固定费率制改为差别费率制，规定“保险保障基金费率由基准费率和风险差别费率构成”，突出风险导向的政策意图。二是调整保险保障基金暂停缴纳的条件，将停缴条件由“财产保险公司和人身保险公司的保险保障基金余额分别达到公司总资产的6%和1%”调整为“财产保险保障基金余额和人身保险保障基金余额分别达到行业总资产的6%和1%”。三是在保持财产保险保障基金和人身保险保障基金相互独立的基础上，允许两者之间在报经监管机构批准的前提下相互拆借，增强了基金统筹效应。四是增加了动用保险保障基金的情形，此前2.0版管理办法在1.0版基础上增加了“保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定”的情形，这次3.0版在2.0版基础上新增了“国务院批准的其他情形”，进一步增大了基金使用的潜在灵活性。五是区分了短期和长期的健康险意外险的救助规则，短期健康险意外险适用与财产保险相同的救助规则，长期健康险意外险的救助标准按照人寿保险合同执行。
《保险保障基金管理办法》的发布实施，有利于适应保险业发展的新形势，更好发挥保险保障基金的积极作用，维护保单持有人的合法权益。当然，下一步保险保障基金也面临一些新的挑战，比如应当如何确定合理的基准费率和风险差别费率、应当如何建立费率的正常调整机制等。
（未完待续）
转载自《中国银行保险报》“北大保险评论”栏目第796期，2023年1月13日
