“替代市场的政府”与“监管市场的政府”有着本质的不同，前者强调政府要替代市场进行资源配置，而后者强调政府只是市场的一个监管者，资源配置的主体仍是市场。
中国养老保障制度改革固然不能只靠市场，但也不能过度依赖政府，政府与市场应当相互协调配合，共同推进改革。
世界银行2005年提出的 “五支柱”养老保障制度框架，有的支柱主要依靠政府，有的支柱主要依靠市场，每个支柱既有其自身的优势（即可以应对某些风险），同时又存在各自的风险，各个支柱之间需要相互补充，才能共同构建完善的养老保障体系。
世界范围内的养老保障制度改革进行了几十年，从中可以看出一些基本的国际经验和趋势：第一，清晰界定政府与市场角色，是完善养老保险制度、促进国民经济和社会发展的重要前提；第二，商业养老保险不仅是国家整个养老保障制度的有益补充，而且是重要组成部分，不可或缺；第三，税收优惠政策是完善养老保障制度的重要杠杆，税收优惠不是为优惠而优惠，重要目的是为了调动各方力量，撬动 “完善养老保障制度”这项关乎国民经济和社会发展全局的工作；第四，养老保险基金是促进金融结构变迁和资本市场发展的重要力量，涉及间接融资与直接融资、个人投资者与机构投资者等结构问题。此外，在养老保障制度改革中还需注意，好的改革初衷并不必然等于好的结果，白手起家的改革与制度转轨的改革有着不同的路径，他国经验必须与本国国情相结合。
讨论养老保障制度改革中政府与市场的关系，首先要厘清 “政府”的内涵。笔者认为，我们使用“政府”这一概念时往往有两种不同的内涵：一个是替代市场的政府，即为弥补市场失灵而替代市场来提供公共品的政府；另一个是监管市场的政府，即为矫正市场竞争的负外部性而监管市场的政府。这是两个不同的概念。例如，为全体国民提供最基本的养老或医疗保障，使人们免受饥贫病残的困扰，这不是市场所能胜任的，是市场失灵的方面，这恰恰是政府应当有所积极作为的方面，是 “替代市场的政府”应当承担责任的领域。再如，对于基本之上的公众的养老或医疗保障差异化需求，就不需 “麻烦”政府替代市场来提供产品和服务了，而应完全交给市场去做，让市场机制发挥基础的资源配置作用，当然，在这一市场中，政府也不是完全无所作为。政府的作用是监管市场，尽力避免或减少市场竞争的负外部性。这就是 “监管市场的政府”应当承担的责任。可见，“替代市场的政府”与 “监管市场的政府”有着本质的不同，前者强调政府要替代市场进行资源配置，而后者强调政府只是市场的一个监管者，资源配置的主体仍是市场。
区分这两个 “政府”概念具有重要意义。第一，区分这两个概念，有利于构建共同的话语基础。如果不区分这两个概念，则可能造成形似而神非的现象，使讨论者缺乏共同的话语基础，而在自我构建的语境中自圆其说。这不利于将问题讨论引向深入。第二，区分这两个概念，有利于清晰界定政府的职责。政府在不同领域发挥不同性质的作用，如果只是笼而统之地说要发挥政府作用，则可能模糊政府的具体职责。一方面，可能使本该“监管市场的政府”异化为 “替代市场的政府”，即政府越位替代市场；另一方面，可能使本该 “替代市场的政府”缺位不作为，未能提供相应的产品和服务。第三，区分这两个概念有利于更好地发挥市场的作用。对于本该由市场提供的产品和服务，如果政府越位替代市场，则必将造成资源错配和效率低下；同样，对于本该由政府进行市场监管的，如果出现监管真空或监管过度，则也会造成资源配置的扭曲。
政府与市场，在养老保障制度的不同层次或支柱中扮演不同的角色，承担不同的责任。以世行 “五支柱”框架为例，零支柱是普惠性养老金，由政府组织提供；第一支柱是强制性社会统筹养老金，由政府组织提供；第二支柱是强制性个人账户养老金，由政府主导，市场参与；第三支柱是自愿性养老金，由市场主导，政府监管，政策支持；第四支柱是非正式家庭养老保障，由家庭主导。可见，在不同的制度层面，政府与市场应有不同的担当。
讨论市场在养老保障制度改革中的角色，必然要涉及商业保险。商业保险具有什么样的地位和作用呢？从基本定位看，国务院 “保险国十条”指出，保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段，是金融体系和社会保障体系的重要组成部分。国务院 “资本市场国九条”指出，支持保险资金以多种方式直接投资资本市场，逐步提高社会保障基金、企业补充养老基金、商业保险资金等投入资本市场的资金比例；要培养一批诚信、守法、专业的机构投资者，使基金管理公司和保险公司为主的机构投资者成为资本市场的主导力量。北京大学 “保险制度与市场经济”课题组提出，保险业不完善的市场经济不是完善的市场经济，政府应从完善市场经济的高度统筹规划保险业的发展。可见，商业保险在国民经济和社会发展中具有独特而重要的角色定位。
去年的欧债危机至今让人印象深刻。这场危机对我国养老保障制度改革具有重要启示：第一，要高度重视政府与市场的关系，构建和谐的公私合作模式。第二，要适应、管理公众的退休和社保预期。延迟退休年龄是大势所趋，必须小步渐进；社保待遇预期刚性，下调面临巨大阻力。中国当前养老保障制度改革的环境相对较为宽松，改革时机稍纵即逝，应当倍加珍惜。
