李克强总理代表国务院作的政府工作报告，提出5%左右的GDP增长目标，符合政策资源的可承受力和经济发展的可持续性，为推动高质量转型预留了空间。政府工作报告提出，“积极的财政政策要加力提效，赤字率拟按3%进行安排；今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元。”提高财政赤字预算表明，在经济复苏背景下，财政继续加力提效，可以为确保今年的经济复苏保驾护航，增强经济稳定性。与此同时，报告还提出，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。”
当前我国财政工作面临收支矛盾、绩效不足、债务风险隐患等多项难题，处于紧平衡的运行状态。如何在这种状态下实现财政收入可持续增长、统筹发展和安全？笔者不揣浅薄，对这一问题有一些初步的思考，以就教于各位专家读者。
（一）完善现代税收制度 理顺央地财政关系
第一，进一步优化税制结构，继续提高直接税比重。
首先，应进一步完善个人所得税自行纳税申报和汇算清缴制度，扩大综合所得范围，探索将利息、股息、红利和财产租赁收入等财产性收入纳入个人综合所得，将财产性收入从适用于20%的固定比例税率调整为3-45%不等的超额累进税率，降低低收入人群取得财产性收入的边际税率，提高高收入人群取得财产性收入的边际税率，在扩大税源的同时，减小财产性收入不平等带来的收入分配差距。
其次，积极稳妥推进房地产税立法和改革，明确试点城市名单和征收办法，稳定房地产市场预期，通过合理设置房地产税的起征标准与税率，提高刚性需求者和合理改善性需求者的购房意愿，抑制投机性购房，坚持实现“房住不炒”。另外，应将房地产税明确为地方税，一方面可以为地方财力提供有力支持和补充，降低其对“土地财政”的依赖度；另一方面也有利于激励地方各级政府积极配合、努力促成房地产税改革的落地生效与良好运行。
第二，完善央地财权事权划分，大力培育地方税源。
首先，继续深化财权划分改革。在现有税种中，探索将消费税的征收环节从生产环节后移至消费环节，并将其部分或全部划归消费行为发生地的地方财政；通过理论测算、地区试点等办法，评估增加企业所得税地方分成比例的可行性。进一步推进省以下财政体制改革工作，通过制度建设明确并适当提高基层地方政府的分成比例，从而增强地方政府改善营商环境和公共服务的财税激励，推动财政政策更好促进基层市场主体的健康发展。
其次，坚持推进事权划分改革，按照《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的部署，在已有的基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域改革方案的基础上，推进公共安全、民政、水利、农业农村、社会保障、退役军人、邮政、电信等剩余领域的央地事权划分，并加快推进相关立法工作，将央地事权划分法定化。此外，还需要根据地方政府实际财力的变化情况，动态调整按比例分担共同财政事权的分档名单，适时增加对遭受重大自然灾害等突发困难地区的中央专项转移支付。
（二）强化国资挖潜增效 拓展财税政策工具
第一，盘活低效国有资产。
首先，聚焦盘活存量资产的重点方向。一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。
其次，优化完善存量资产盘活方式。规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），对社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。积极推进产权规范交易，充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，协助开展咨询顾问、尽职调查、方案优化、信息披露、技术支撑、融资服务等，为存量资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，推动存量资产盘活交易更加规范、高效、便捷。支持兼并重组等其他盘活方式，积极探索通过资产证券化、混合所有制改革等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。
第二，创新财税政策工具。
首先，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力，撬动更多社会资本。2022年，专项债券资金用作重大项目资本金比例约为7%。而根据政策规定，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，允许专项债券用作资本金的比例上限为25%；未来这一比例仍可继续上调。
其次，在全国范围内进一步做好消费券发放活动的推广优化。面向终端消费者的消费券活动有助于促进短期消费、恢复消费信心，同时也有利于增加商家短期收入、缓解经营压力。各级政府可在合理设计、严格监管的基础上，适度发放一定数量的全国和地方消费券，特别是汽车、家电等产业链较长、产值较大的重点行业，以及住宿、餐饮、零售、旅游等2022年受疫情影响较大的行业，确保财政资金可以直接流入消费环节拉动内需，为相关行业的市场主体纾困，同时推动“消费升级”，提升居民的获得感和幸福感。
（三）保证财政支出强度 优化财政支出结构
第一，加大支出强度，保障重点领域。2023年的整体赤字率进一步提升到3%，为财政支出强度扩张提供了有力的资金保障。对科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等领域，财政要予以重点支持，以促进经济的高质量发展。通过财政奖补、贴息贷款、政府采购等财政政策工具，扶植高科技企业、绿色企业和符合国家区域重大战略的企业，加快高污染、高能耗、低附加值的落后产能淘汰，促进产业升级，保障国家战略的顺利实施；继续按照“只增不减”的原则，安排衔接推进乡村振兴补助资金预算；合理界定基本民生范围，推进基本公共服务均等化。
第二，压减行政运行成本。党政机关要继续过“紧日子”，从严控制一般性支出，加强“三公”经费预算管理，实现“三公”经费“只减不增”。相比于2020-2022年，2023年因公出国和外事接待任务将大量增加，因此更应当对相关开支严格审核，压减非必要、不合理的开支。继续严格控制公务接待和公车购置数量，做到非必要不公务宴请、非必需不增购公车。
（四）统筹发展兼顾安全 增强财政可持续性
第一，优化中央转移支付结构。中央转移支付的目的之一是实现基本公共服务的均等化，因此应当以人口普查的常住人口数为基准，核算人均财政支出，通过转移支付缩小人均财政支出差距，并适当向中西部地区倾斜，增强基层公共服务保障能力。另外，继续提高一般性转移支付的比重，适当增加地方政府的财政自主权，为地方政府化解本地财政风险留出一定的资金空间。
第二，防范化解地方融资平台债务。进一步加强问责，硬化预算约束，杜绝增量隐性债务，让金融市场建立地方政府不为新增城投债隐性担保的认识；对于存量债务，与金融机构合理分担风险，通过市场化谈判降本成本、优化期限结构，以时间换空间，避免集中到期引发资金链断裂问题；审慎推出隐性债务置换，探索发行地方债置换城投债，兼顾道德风险，债务置换的同时要区分该部分债务形成的责任归属；引导城投平台向国有实业企业转型，建立规范的公司治理架构，探索新的业务模式。
第三，清晰界定地方政府支出责任。明确地方政府对本地房地产市场的救助责任应以保障购房居民合法权益为限，可以利用少量财政资金，成立纾困资金，撬动社会资本投入烂尾楼盘，保证其完工，而对本地的房地产企业不具有救助责任，引导其债务重组或破产清算。严格限制地方国企和城投公司进入本地的土地招拍挂市场进行“托底”和“抬价”，禁止财政资金流入和变相流入土地市场。明确地方政府对本地城商行和农商行的救助责任仅以其出资额为限，分离金融风险和财政风险，各级财政不能为本地银行隐性担保；大型国有银行和不良资产管理公司要及时介入和接管风险较大的城商行和农商行，通过资产置换、债务重组、债转股、收购承接等方式，力求市场化解决各地的金融风险问题。
刘冲
北京大学博雅青年学者，长聘副教授，博士生导师，教育部青年长江学者，世界银行研究顾问。研究领域为公共财政、发展经济学和大数据应用。近年来在Economic Journal、《经济研究》、《管理世界》等国内外权威期刊发表论文51篇。主持国家社科基金重大研究专项、国家自然科学基金、教育部哲学社会科学研究后期资助项目、北京市社会科学基金等国家级、省部级项目，咨政报告多次得到中办、国办采纳。荣获霍英东高等院校青年教师奖、洪银兴经济学奖（青年）、中国信息经济学优秀成果奖等荣誉。
供稿：科研与博士后办公室
美编：初夏
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